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专家解读:天然气价格市场化改革进程中最重要的一步

来源:本站 日期:2018-05-28 浏览量:

2018年5月25日,国家发改委发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》,决定自6月10日起理顺居民用气门站价格,实现了与非居民用气基准门站价格的并轨。这一出乎预料但又恰遇最佳时机的天然气价格改革重大决定,无疑将是我国天然气价格向市场化迈进中最重要的一步,没有之一。

一、预料之外但时机之中的重要决定

预料之外是因为民用天然气价格调整和改革一直是我国天然气价格市场化改革的一道“坎”,也是政府和天然气供应企业的心结。2005年以后,我国天然气出厂价(2013年起与管输费合并为门站价)共上调了6次,理顺了包括长期享受国家优惠待遇的化肥用气价格在内的非居民用气门站,但居民用气出厂价仅在2010年调整过一次。导致如今全国居民用气最高门站价较非居民用气基准门站价低0.30元/方以上。

居民用气与非居民用气的价格差,造成了两者之间的交叉补贴,对天然气生产供应企业和非居民用户极不公平。在冬季用气高峰期,天然气生产企业不但要动用大量资源、人力和运力保民压非用气,还要承受巨大的价差损失。事实上,理顺居民用气价格早已不存在政府十分关注的用户承受能力问题,行业内外对此的呼声亦从未中断,但根据“民生优先”的原则,政府决策部门一直讳莫如深,没有明确的调整时间表。

2015年10月《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中提出了“尽快全面理顺天然气价格”,但在2017年5月中共中央和国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,以及11月国家发改委《关于全面深化价格机制改革的意见》中,对居民用气价格改革均是“完善定价机制”,并未提到要理顺价格水平或与非居民用气价格并轨。让人觉得我国居民用气价格似乎可能会与民用电价一样,继续保持低于非民用价格水平。现在,国家发改委毅然决定理顺居民用气价格,可见中央决策层对中国天然气价格改革和推进天然气市场化发展的决心和魄力足够大。

时机之中是当前正遇到理顺居民用气价格的难得窗口期。一是2017年肆虐全国的“气荒”所引发的政府和供用气企业对我国天然气供应安全的反思和补救措施。去年入冬以后我国大面积巨量“气荒”是“煤改气”过急过猛、中亚进口气突然减供、地下储气库容量严重不足等多种因素偶然叠加的市场反映,其中天然气价格体系不完善,特别是居民用气价格改革滞后起到了推波助澜的作用。“气荒”之后,国务院职能部门相继采取了调整“煤改气”工程进度、下达政府、供用气企业和管输企业的储气指标、积极推进地下储气库投资和建设等一系列行政手段。这次动用价格杠杆应该系列措施之一。从这点来看,可以说2017年的“气荒”是理顺居民用气价格的最强推手。

二是近年来我国居民消费价格指数(CPI)一直在低位运行。CPI是政府在上调国家管理商品价格时要考虑的核心因素,此前曾有数次欲上调居民用气价格的动议都要曾因此而搁浅。2015年以来,我国月度CPI大部分时间在2.0以下,为调整居民用气价格留下了空间。

三是国际油价处于近期高位。进入2018年后,国际油价一路上涨,最近布伦特油价一直在75美元/桶以上徘徊,并曾短暂突破80美元/桶关口。今年国内成品油价格也已连续8次上调,现在调整居民用气价格容易为社会所接受。

理顺居民用气门站价对我国天然气上游生产、进口和充足、持久稳定的天然气市场供应都是重大利好,并有助于后续的天然气价格市场化和天然气体制改革。其重要性和里程碑意义超越之前任何一次天然气价格改革决定。

二、民生影响降至最低

细心研读发改委的《关于理顺非居民用天然气价格的通知》,不难发现,作为关系国计民生的理顺居民用气价格,为尽力减轻价格上调对居民生活的影响,国家发改委可谓是用心良苦,作足了功课。

首先,为减轻理顺价格对居民生活影响,规定无论并轨前后的门站价差有多大,这次不能超过0.35元/方,而且一年以后才允许上浮,留下了价格上涨的缓冲期。

其次,终端销售价格的确定要考虑当地居民的承受能力和燃气企业的经营状况,并履行相关程序既调价听证会。表明这次终端销售价格不能顺调,因为之前在上游供气价格并未上调的情况下,居民用气终端价格已全面实行随用气量递增的阶梯气价,燃气企业的经营收益均有所增加。此举或将使终端销售价格的上调水平低于门站价调整水平。

第三是要求加强输配气价格监管,降低一档气销售价格调整幅度,更好地保障居民基本生活。2017年,长距离管输价格经成本监审后,门站价格降低了0.10元/方。通过加强配气价格监管,城镇终端销售价格应该有一定幅度下降。

第四是采取发放补助、提高最低生活保障标准多种措施,由地方政府和中央财政共同对低收入群体和北方地区农村“煤改气”家庭等,给予适当补贴,保障基本民生。

第五是将天然气增值税税率由11%降为10%。这是继2017年天然气增值税下调2个百分点后,又一惠及民生的举措。天然气基准门站价也因此下调0.01元/方。

三、价格市场化前景可期,但改革任务依然艰巨

理顺居民用气门站价格后,清除了我国天然气价格市场化改革目标之“放开两头”的最后障碍,发展前景值得期待。但是,应清醒地看到,我国现在仍处于天然气市场化改革初期,天然气体制改革刚刚起步,产业链各环节还存在诸多矛盾和问题,切实实现天然气价格市场化还有很长的路要走。因此,应从适合国情的顶层设计和解决当前天然气市场的主要矛盾入手,循序渐近地推进。

笔者认为,近期应着重推进以下四方面的改革。

1.      完善现行天然气门站价格形成机制

这也是发改委在《关于理顺非居民用天然气价格的通知》中部署的任务之一。我国现行天然气基准门站价的前身2013年根据天然气“市场净回值”定价机制并参照当时的国际油价制定的。“市场净回值” 定价法的核心之一是天然气价格要随替代能源价格的变化调整。自201511月存量气与增量气价格并轨并随当时油价变化向下调整后,虽然在此期间国际油价在40-80美元/桶之间反复波动,国内成品油价格也随之作了数十次向上和向下的调整,但我国天然气门站基准价格一直未挂钩联动。因此,应对现行天然气“市场净回值” 价格机制应进行补充或完善,包括制定价格调整公式,明确调整周期和时间区间等,实现天然气基准门站价格随油价上升和下降。

2.建立天然气差别价格体系及其价格制度并推进运用

实行天然气差别价格对于完善我国天然气价格体系、体现天然气供需的差异性、缓解高峰期天然气供需矛盾、促进资源的高效合理利用和加快价格市场化进程有重要作用。2017年的“气荒”已凸显我国实行天然气差别价格,特别天然气季节差价的必要性和紧迫性。不过,我国地域辽阔,入冬时间和冬季时长差异较大,为确保公平、合理,天然气季节差价应由各地区天然气供应(销售)方基于当地实际,建立规范的天然气季节差价制度,制定与当地实行季节差价的起止时间和价格,公开、透明的实施。不能不分南方和北方,也不顾气源供应紧张与否,全国各地一刀切。

3.      积极推进管道基础设施公平进入和输气管道互联互通

管道第三方进入是实现天然气市场化的关键,也是天然气上游价格通过市场竞争形成不可或缺的一步。当前的重点,是管输企业制定第三方进入实施细则并向社会公开,以及促进不同管输企业的管道互联互通,推进管道基础设施公平进入取得实质性进展。

4.      发展多种形式的天然气现货交易

已投入运营的上海和重庆两个国家级石油天然气交易中心的天然气现货交易模式要向市场化发展,真正实现供需双方的竞争性交易。同时,应积极支持和加强区域天然气交易中心建设,为本区域及其周边的天然气供需平衡提供方便,并通过发现价格区域天然气市场价格来支撑国家级交易中心形成中国天然气基准价格。此外,应推进开展交易成本低廉的供需双方直接协商的线下天然气现货交易,促进社会福利最大化。

 

本刊特约撰稿人、高级经济师:胡奥林

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