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亚洲能源合作亟待构建和创新机制化议程

来源:国际石油经济 日期:2018-05-17 浏览量:

在国际能源格局变化和世界能源转型之际,亚洲能源发展正处在利好和挑战因素交织的十字路口。由于与国家战略紧密契合,亚洲各国有加强能源合作的强烈诉求,深化能源合作将为亚洲区域合作注入新的动力。然而,当前亚洲能源双边合作虽渐趋完善,但合作层次尚需提高;次地区能源多边合作机制只具雏形,亟待完善;同时亚洲地区至今仍缺失标志性和规范的泛亚能源合作机制。应与时俱进,以创新思维来引领构建亚洲能源合作机制的进程。建议:1)搭建政府间的合作平台,自上而下推动实施地区能源合作;2)搭建民间及社会组织和能源业界的行业联盟,自下而上推动地区能源合作;3)探索以企业合作为先导的新型合作模式;4)充分发掘亚洲现有能源合作机制的作用和潜力。

近年来,伴随着全球能源形势的深刻变化,亚洲能源行业呈现供需两旺的可喜势头,使其在全球能源格局中的地位明显提升。然而,长期以来,能源市场分散、话语权缺失、日渐加重的环保压力等因素在制约着亚洲能源的健康发展。

当前,亚洲能源发展正处在利好和挑战因素交织的十字路口,保增长、促发展的强烈愿望已经使亚洲国家普遍意识到扩大和深化泛亚多边合作的迫切重要性。与欧洲和拉美等地区相比,亚洲地区能源对话和合作机制的缺位已成为开展能源合作的严重隐忧并且在挑战亚洲可持续发展的愿景。构建一个涵盖油气、煤炭、溢价、量化、运输安全、新能源开发利用、能源装备与能效技术、市场投资贸易等多领域的亚洲能源合作机制已是亚洲能源合作健康发展的必然趋势。特别是在当前国际能源格局和世界能源秩序发生深刻变动和调整的过程中,建立亚洲地区能源对话和合作机制对于维护亚洲的整体发展利益具有重要的现实意义。

1 深化亚洲能源合作是维护地区可持续发展的迫切议程

当前亚洲能源合作正面临难得的发展机遇,原因有以下几个方面。

1.1 亚洲各国具有加强能源合作的强烈诉求

亚洲的可持续发展离不开强有力的能源保障,而强有力的能源保障来自于各国间互利共赢的能源合作。亚洲集中了西亚、俄罗斯、中亚等全球重要油气生产地区与国家,石油储量占到世界总储量的60.7%,产量占58%;天然气储量占世界的78%,产量占比为53%[1]。同时集中了包括中国、印度、日本、韩国等全球重要的油气消费国,区域能源合作互补性强。亚洲地区亟待建立有效的能源生产和能源消费合作机制,加强全产业链合作,实现优势互补。

近年来,国际能源形势急剧变化,能源技术发展方兴未艾,主要发达国家在非传统能源开发领域不断获得新的重大突破,光伏、智能电网、清洁煤炭、电动汽车、高温超导以及新一代核技术等取得突破性进展,导致能源技术竞争更加激烈。为有效应对气候变化,实现低碳经济发展,包括亚洲在内的世界各国都需要通过合作实现绿色低碳发展、共同维护能源安全。同时,“亚洲溢价”问题也一直困扰着亚洲能源消费国的利益。如何维护亚洲共同的能源销售和供给市场一直是亚洲各国共同面临的重大战略课题。

然而,作为全球能源供给和销售量日益增加的重要区域,亚洲至今都没有搭建起与其地位和合作规模相称并且有效维护地区整体利益的能源对话与合作的机制。随着国际能源合作规模的扩大和相互依赖的加深,尽快建立地区能源合作平台已成为亚洲国家的共同诉求。

1.2 深化能源合作将为亚洲区域合作注入新的动力

亚洲各国能源主管部门、企业、智库进行有效沟通和对话,进而形成亚洲能源智库跨国合作网络,可以使亚洲国家共谋合作发展路径,实现亚洲能源生产国和消费国的利益最大融合,这不仅是中国的需要,也是亚洲各国的切身利益所在。尤其是在全球经济复苏趋势不稳、发展中国家经济增长乏力、新兴经济体经济增速放缓的背景下,推进亚洲能源合作机制建设,可以为地区经济增长注入新的动力。亚洲能源合作机制的建立将进一步增进亚洲国家间的政治互信,密切彼此间的经济往来,充分发挥能源在经济发展中的保障作用,为亚洲经济增长、能源安全提供有力支撑。亚洲各国在能源贸易和技术、市场、金融等领域合作必将推动区域能源及周边产业的深入发展,改善各国能源结构,拉动就业和促进地区经济发展。有效和健全的能源合作平台,可以进一步推动亚洲区域更紧密的能源合作,扩大合作规模,实现发展利益的捆绑,进而形成亚洲能源利益与安全命运共同体,实现各国经济均衡和可持续增长。

1.3 能源合作与亚洲各国国家战略紧密契合

能源安全问题关乎国家经济发展和安全,是各国国民经济的命脉。亚洲各国都将开展对外能源合作视为国家整体发展战略的重要内容,纷纷提出了自身的能源战略,规划本国与亚洲其他国家以及区域的能源合作。

能源出口国方面,面对国际油价在中低价位徘徊的困境,亚洲主要能源出口国都进行了战略调整,总体而言都在寻求扩大能源合作,力图摆脱经济困境。沙特阿拉伯在国际油价剧跌之后,加快推行经济多元化战略,更加重视由国家出资鼓励、扶持私营企业的多元化发展,希望借此逐步减少对石油行业的过度依赖。伊朗在核协议达成之后也积极动作,明确表示希望尽快恢复到制裁前的产量水平。一方面,伊朗支持本国能源企业开展对外合作,扩大影响;另一方面加强与近邻合作,稳定区域局势,为自身安全创造良好环境。通过与中国、俄罗斯等国开展能源合作,深耕双边关系,为提升政治关系廓清障碍。伊朗还积极参与油气管线项目,这有助于伊朗政府借助运输通道密切与中亚、俄罗斯、阿拉伯等周边国家和地区的经济合作关系。伊朗希望成为东西方能源输送的枢纽,借此获取巨大的经济利益,巩固其在中东地区的地位。俄罗斯自2014年乌克兰危机以来,在遭受美国和欧盟的多轮制裁以及国际市场石油价格下跌的巨大冲击下,卢布贬值,通货膨胀高企,经济下行并受到重创。为摆脱困局,俄罗斯奉行“向东看”战略,积极加强和扩大与包括中国在内的亚太国家的能源合作和贸易,减轻对欧洲市场的过度依赖。

主要能源进口国方面,不少国家都提出合作倡议和战略构想,试图通过扩大国际合作,建立一个区域性能源供应保障系统。例如,中国提出的“一带一路”倡议,就是一个跨区域合作的新思路,其中开展能源基础设施建设、能源上中下游全方位的合作是其主要内容之一;印度制定的国家发展战略重视对外能源合作,积极推动区域合作进程,倡导在能源运输、稳定能源价格、研发新能源和环保问题上开展国际合作;韩国2013年提出了“欧亚倡议”,试图通过交通、能源、信息网络的连接,构筑区域内包括电力网、输油网、天然气网等欧亚能源网络,促进欧亚经济圈的形成[2]。

能源运输中转国也不甘落后,提出了自己的发展构想。例如哈萨克斯坦于2012年提出了“建设绿色桥梁”的发展倡议以及全球能源环境战略,2014年专门制订了“光明之路”计划。这两大计划中,哈萨克斯坦不仅寻求多元化的能源出口市场,积极主张推动建设和保障能源运输渠道;同时也鼓励发展可再生能源和绿色经济[3]。蒙古提出了“草原之路”构想,准备通过总投资约为500亿美元的运输贸易扩展跨蒙古铁路、天然气管道和石油管道等来振兴本国经济。蒙古国政府打算为本国吸引更多的投资并带动产业升级,将自身能源和矿产行业提升到新的水平[4]。

上述跨区域合作思路均存在相互对接、相辅相成的空间和必要性。亚洲能源安全诉求虽然复杂多样,但是越来越交织为一个整体。各国在能源合作上,都已在思考如何走出一条共建、共享、共赢、可持续的亚洲能源安全合作之路,积极创新能源安全理念和合作方式。

2 亚洲能源合作亟需突破机制化建设滞后的瓶颈

亚洲能源合作当前的突出特征是双边合作。与当前亚洲地区日渐扩大和加深的双边合作相比,该地区在能源多边合作上的表现差强人意,受一系列因素制约,多边能源合作机制化程度明显滞后。

2.1 双边合作虽渐趋完善,但合作层次尚需提高

亚洲的双边能源合作中以能源进口国和能源出口国之间的合作机制为主。这类双边能源合作机制的特点是,以政府为主导,以政府间协议和安排为基础,因此较为牢固和稳定。以中俄能源合作为例,双方为保证能源合作,签署了大量合作协议和相关文件。双方在长期的能源合作中也形成了稳定的协调沟通机制。例如在中俄首脑会晤上,双方都会按照惯例安排能源合作议题。中俄专门设立的副总理级别的高层能源对话每年都举行。

然而,中国、印度、日本、韩国等能源进口国之间虽形成一些双边层面上的合作机制,但从地缘政治和对外部能源的依赖看,同为能源消费大国的这些国家之间却往往在世界范围内出现竞争大于合作的态势,甚至出现了“零和”局面。近年来这些国家在面对“亚洲溢价”、能源运输安全保障等共同的挑战面前,也能走向合作,逐渐形成协调机制共同抵御能源安全风险,已具有在某些领域内构建能源伙伴关系的基础。

总体来说,亚洲地区为数不少的双边能源合作机制的共同缺陷和不足在于,其合作方式和领域较窄,在涉及多边议题的合作上难以发挥作用。首先,双边合作机制作为一种较为传统的能源合作形式,虽然各国间能源合作成效有别,但大多停留在较浅层次,能源合作模式都比较传统和单一;其次,双边能源合作机制的协调范围有限,容易受到国际形势、双方能源外交战略变化、其他主要能源需求国的竞争及内部利益集团的矛盾等方面的制约;再次,双边能源合作机制在应对范围较大一些的地区性能源安全问题,例如能源运输安全和应对“亚洲溢价”问题等协调上就难有作为,功能有限。

2.2 亚洲次地区能源多边合作机制只具雏形,亟待完善

出于保障能源供应安全和稳定等方面的考虑,亚洲国家在双边能源合作的基础上,也在多边层面上进行了有益尝试,主要体现在构建次区域能源合作机制上。长期以来,亚洲地区次地区层面已形成门类不同的诸多合作机制,但专门针对能源合作具有标志性和规范意义的平台目前还未出现。眼下不少被称之为次地区的能源合作机制探讨的也多是怎样在大的区域机制或者合作框架下维持能源合作。同时,东北亚、东南亚、南亚、中亚和西亚五个次区域内的多边能源合作各自的合作重点和目标也不尽相同。

东北亚地区能源合作涵盖中、俄、日、韩、蒙等国,该区域是当今世界最大的能源消费国集中之地,中、日、韩作为该地区能源的主要消费国,其能源需求占东北亚能源需求总量的98%以上。俄罗斯则具有较强的能源供给能力。但上述国家间能源的相互依赖却不足20%[5]。能源合作虽是该次地区各国讨论的热门话题,但鲜见实质性的合作成果。东北亚地区能源合作倡议多为中、日、韩三国发起,目的在于保障能源供给安全和发展在清洁能源领域的合作,但目前仅限于对话阶段。近年来开始运作的中俄蒙跨境电力和能源合作也只是处于起步阶段。

东南亚次区域内有11个国家,能源资源丰富,合作前景广阔,合作潜力巨大。其中缅甸、老挝等国拥有丰富的水能资源,印度尼西亚等国拥有优质的煤炭资源。整个区域在水电、火电、新能源发电项目和煤炭贸易方面,以及电力和油气设施方面的合作潜力非常大。东南亚次区域内国家的能源合作机制,总体而言都在东盟这一区域内最有影响力的多边机制框架下进行,也包括东南亚次区域下的小多边的能源合作,例如东盟组织内的能源合作、中国与湄公河次区域能源合作、澜沧江湄公河区域合作、南海周边国家进行的多边能源协商或合作机制。但目前来看,除东盟组织内的能源合作、湄公河次区域能源合作取得明显进展,以及后起的澜湄合作发展势头强劲外,其他的合作设想和规划大多只是初具雏形,并未有实质性的进展。

南亚次区域8个国家能源资源相对匮乏,开发能力也比较弱。南亚联盟内部虽有能源合作规划,但主要以印度为首推行能源进口安全保障机制建设。目前该地区正在依托中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊建设,推进火电、水电、新能源发电和电网方面的合作。就整体而言,南亚地区能源合作层次和规模都属初始阶段。

中亚次区域5个国家,域内石油天然气资源丰富,也是沟通欧亚大陆能源运输中转的重要节点。地区国家的主要目标是实现能源出口多元化,确保能源经济发展稳定;利用能源中转需求,积极参与能源运输管线建设和交通运输硬件升级。在多边能源合作机制化上,中亚国家尚未形成自己的多边合作平台,大多是在区域多边组织框架下进行合作,包括计划在2025年前建成共同能源市场的欧亚经济联盟和上海合作组织等已有框架下协调和安排能源议题。能源合作虽是上海合作组织优势最为明显、前景最为广阔的领域,但由于中亚国家更为关注与域外大国的合作,合作重心外移,上海合作组织能源俱乐部的建设仍未成形。在小多边层面中国与哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等国在油气开发、管线合作方面,与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦在水电和电力方面的合作都已成为地区合作的亮点。俄罗斯、印度、伊朗等国与中亚国家的能源合作也都保持相当的规模。

西亚次区域15个国家石油、天然气资源储量极为丰富,历来是能源出口最为重要的地区。有着共同市场利益的西亚各能源出口国要么置身欧佩克组织中,要么是海湾阿拉伯国家合作委员会(海合会)的成员,有其自身的协调机制和合作框架。在协调与重要能源进口国的合作时,西亚能源出口国也多以一个调门发声及协调。例如在与中国的能源合作中,双方建立了海合会能源小组对话会,中国与海合会战略对话首届部长级会议、中阿合作论坛等各种合作机制,以及中阿能源合作大会、中国与海合会战略对话、中国与欧佩克对话机制、亚洲能源部长会议、国际能源论坛等诸多机制,通过双边和多边的合作,开展全面深入的能源合作,其机制化建设也比较完善和成熟。

此外,亚洲地区还存在亚太经合组织等更大范围的区域性合作框架,能源议题往往也包含其中。例如亚太经合组织(APEC)各经济体在亚太经合组织框架下进行了一系列多边能源合作,涉及领域包括能源效率与节能、新能源及可再生能源、能源运输及基础设施建设等诸多方面。但整体而言,亚洲次地区多边能源合作机制呈现零散、地域化、合作单一、机制化欠完善等特征,影响力和合作力度远不如双边机制。

2.3 亚洲地区至今仍缺失标志性和规范的泛亚能源合作机制

2.3.1 名目繁多的多边能源合作平台议题设置庞杂,合作领域多有重叠,功能上仅能发挥论坛的作用

以亚太经合组织能源部长会和东亚峰会为例,这些多边能源合作机制要么是为解决某一具体问题而临时设置,其协调功能和作用先天不足,形式化和虚化现象严重。特别是在上述多边合作框架中都已设置能源议题,但面临新问题又成立其属下的二级或三级能源治理机构,因其权威性和执行力欠缺影响其功能的有效发挥。

目前亚洲多边能源合作平台主要有亚洲能源部长圆桌会议、亚洲能源合作对话论坛、亚太能源监管论坛等。按区域来分,东亚次区域内能源合作,包括亚太经合组织能源部长会、东亚峰会能源部长会、东亚清洁能源论坛等,每年基本上已有机制化活动与安排。东南亚次区域内,有亚太经合组织框架下的能源议题与活动、东亚峰会能源部长会等。南亚次区域内,有正在筹办的孟中印缅能源论坛;中亚次区域有中亚区域能源合作机制,上海合作组织框架下的能源合作等;西亚多边机制有3个,分别是中国和海湾国家建立的能源工作会议、同亚太经合组织国家的能源工作组,中阿能源合作大会等。这些机制多有重叠,协调效果不明显,难以发挥其机制性的功能。

2.3.2 多边能源合作机制合作程序和目标不明显,机制化程度十分有限,极易受到外部环境的干扰

例如,亚太经合组织作为一个涵盖面广且较为松散的地区性国际组织,主要依靠目标设定作为发展动力,成员间能源合作大多停留在浅层。其发展不仅受到能源市场消费结构、经济相互依存程度等经济因素影响,以及国内政治制度、世界权力格局、地缘政治等政治因素影响,也难以摆脱文明、宗教、意识形态等文化因素的羁绊,这都成为亚太经合组织进行深度和广泛能源合作的制约因素。机制化的先天不足和协调方式有效性的差强人意是亚太经合组织这一大区域框架下能源合作的最大问题。

中亚地区的能源合作,一方面受到传统主导国家俄罗斯对外战略的影响,与此同时中亚地区的油气资源也受到西方国家、亚太大国的高度关注,各力量中心在此展开激烈的博弈和争夺也为开展能源合作涂上阴影。中亚地区长期存在的宗教、民族冲突以及“三股势力”(暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力)等非传统的安全问题,对本地区的能源合作带来的现实威胁也不容忽视。即使在上海合作组织框架下,由于各国利益相悖,加之外界因素干扰,多边能源合作机制的构建始终难有实质性的进展。

2.3.3 真正意义上的泛亚能源多边合作机制至今仍然缺失

如上文所述,亚洲能源合作仍局限于双边合作和次地区合作,泛亚多边合作及其机制化进程明显滞后。在双边能源合作机制中,大部分还只是停留在对促进具体化的经贸合作的探讨上,忽视了建立一个长效稳定的协调合作平台的重要性,并没有提出多少颇具超前意识或者整体意识的大区域合作构想;在次区域多国合作中,也多是针对一个矛盾焦点或者现实问题,提出在次区域已有的或者构想的新框架下,解决当下问题,缺乏长远考虑;在多边国际机制下的能源合作中,大多都拘泥于传统协调方式或者已有框架的范围,普遍的问题是仅仅提出改善意见或改革目标,依然缺乏对能源合作的清晰认识和重视,也较少认识到专门为其建立一个协调合作机制的重要性。因而,需要在亚洲各国既有能源合作实践基础上和其他地区较为成熟的能源合作架构考量中,重新思考和谋划关于整个亚洲区域能源合作的架构。亚洲能源市场分散,能源政策透明度不高,长期存在的“亚洲溢价”、环保压力加大等尖锐问题更加凸显了提速构建泛亚能源合作平台的迫切性。

亚洲能源合作涉及东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚各国,各个区内国家发展水平不齐,参与国际能源合作的侧重点不尽相同。一些国家尚处于工业化进程之中,国民经济发展战略着力于产业结构调整、基础设施建设和产能提升;一些国家渴望获得公平的市场地位,消除“亚洲溢价”,以更加合理的价格获取油气资源。面对不同的合作需求,需要下很大功夫协调各方利益。此外,本地区存在一些地缘政治与安全争议,海洋权益、岛屿归属、领土划界、宗教矛盾、民族矛盾、跨界水资源争议等时常阻碍经济合作的深入。

亚洲能源合作应该建立在全球能源相互依存的认识上,是市场机制和地缘政治的综合反映。因而亚洲能源合作的出路在于形成稳定有效的多边机制,将建立战略双边关系的单方面依赖变为相互依赖,开展多边行动。由此可见,由于机制化发展受阻和约束力有限,亚洲地区目前存在的多边能源合作机制难以施展区域性影响,也鲜见合作成果。各类多边能源合作机制的合作领域和成效至今无法满足整个区域的整体诉求。例如在亚洲溢价问题上,目前亚洲并没有任何机制能有效协调和合理解决,甚至尚没有任何多边机制能组织相关国家来集中讨论此问题。

3 推进亚洲能源合作和机制化建设的思考

国际能源合作是世界经济区域化、一体化和全球化的重要内容,也是时代的产物。现有国际重要战略性资源能源合作体系起着十分关键的作用,但是这个体系也有着先天的缺陷——由于世界经济格局发生深刻而复杂的变化,该体系亟待调整与重塑,尤其应该增加新兴经济体和发展中国家参与的深度与广度。亚洲既有发达经济体,也有新兴经济体和发展中国家。中国、印度是能源需求大国,也是能源需求增长最快的国家。所以,建立亚洲能源合作机制,不仅是亚洲的事情,也是国际能源资源合作新秩序构建的重要实践区。保证亚洲能源合作安全、经济、长效,进而推动建立全球资源能源的长效机制,是全球能源生产国和能源消费国最大的公共产品。

为确保亚洲可持续发展,走出一条符合亚洲国家整体利益的能源合作之路,应根据国际能源形势的变化,与时俱进,以创新思维来引领构建亚洲能源合作机制的进程,积极探索亚洲能源合作的新路径。尤其应在合作理念和方向上作出调整和改变:从偏重能源供应安全转变为利益共享,打造能源利益共同体;从单一的项目合作转向产业链的合作,共建长期战略合作联盟;由传统的化石能源合作向非传统能源扩展,加快发展绿色低碳为导向的新能源;多边合作从以我为主推进调整为共同推进,并逐步实现从能源合作机制向治理机制的转变。同时,在能源合作模式的选择上,应充分借鉴国际通行的做法,不断加以完善和改进——《能源宪章条约》的签订就是一个协调多边能源合作的良好范例。其建立之初的经济目的是促进形成长期能源合作的多边框架,政治目的是促进东西欧国家和谐与合作,但发展至今已经成为一个具有超越地区影响力、具有约束力的多边能源治理机制,不少亚洲国家也已经加入其中。因而可以探索《能源宪章条约》的“亚洲维度”,通过政策协调在区域层面采取多边集体行动,以克服亚洲能源合作的机制化瓶颈。

推进亚洲能源合作和机制化建设,可以具体考虑以下做法。

一是搭建政府间的合作平台,由政府自上而下地推动实施地区能源合作。在深化双边合作机制的基础上向次地区、泛亚多边合作扩大。首先做强做实中亚、东南亚和东北亚的次地区合作机制,发挥其示范效应。深化与俄罗斯、哈萨克斯坦、韩国、印度、巴基斯坦、缅甸、伊朗等地区大国的合作,形成核心网络,以此来拉动泛亚能源合作进程。推进机制化建设应勇于突破战略难点,形成不同能源类别和层次的定期会晤,搭建各方参与的常设机制,探讨和决定亚洲能源合作和发展的重大问题。

二是通过搭建跨各国民间及社会组织和能源业界的行业联盟,自下而上地推动地区能源合作。建立跨国行业合作组织或联盟,通过交流和互联增进民意基础,根据各方意愿和条件,为确定合作的优先方向和领域铺路,在时机成熟时亦可先于政府间的项目启动合作。

三是探索亚洲地区企业合作为先导的新型合作模式。在企业之间以项目为龙头牵动务实合作。以项目合作为纽带拉动跨国合作和规模。上海石油天然气交易中心的启动和运营已为完善亚洲能源合作搭建起重要的合作平台。

四是充分发掘亚洲现有能源合作机制的作用和潜力。应强化在现有能源合作机制和平台上的质量和规模,联合亚洲国家逐步将相对独立的次地区合作平台加以整合和塑造,最终形成适合本地区特点和需要的亚洲能源治理和合作机制。(石泽)

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