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欧盟天然气管输管理新模式研究 

     1 问题的提出及相关研究

  欧盟整体的天然气产业链结构改革以1998年第一个天然气指令的颁布为开端,开始在各国推进,旨在形成竞争型产业链结构与内部一体化天然气市场的改革,2009年以后改革速度加快,至2014年已历时16年。

  欧盟天然气产业链结构改革带动的管输管理新模式:

  主要体现在正在制定或审核的一系列管网规则中,研究涉及内容少、深度浅,Katja Yafinava(2013)探讨了欧盟的管输能力分配机制;

  Michelle Hallack等(2013)探讨了在“入口/出口”管输费体系下,欧盟国家对于管输能力拍卖、管输平衡等机制的设计;

  Alfredo Bermudez等(2013)以西班牙为例介绍了用最小二乘法计算“入口/出口”管输费的方法;

  Antonio Brandao等(2014)比较了在“入口/出口”管输费体系和“邮票”管输费体系下社会福利的大小。

  目前,针对欧盟整体的管输管理新模式的研究极少,针对具体规则的研究大多集中于管输费体系,对于管输能力分配、管输拥塞管理及管输平衡机制等缺乏系统研究。为此,对欧盟“天然气自由化”改革带动的管输管理新模式进行探讨。由于改革使得天然气产业链结构由垄断型向竞争型演变,因此,将欧盟针对产业链进行的“天然气市场自由化”改革称为天然气产业链结构改革。

  2 欧盟天然气产业链结构改革对管输管理新模式的影响

  2.1 推动产业链结构改革奠定管输管理新模式基础

  就欧盟天然气产业链结构改革而言,第一阶段改革(主要是1998年第一个天然气指令)和第二阶段改革(主要是2003年第二个天然气指令及2005年第一个天然气管网管理条例)进程非常缓慢。主要由于直到2009年12月生效的里斯本条约才明确了欧盟对于能源领域的介入,使第三阶段改革对欧盟产业链结构由垄断型向竞争型演变、构建欧盟内部一体化天然气市场方面都有了更强有力的推进。在第三阶段改革中,欧盟制定了较为完善的产业链结构改革法律框架:

  (1)欧盟于2009年颁布第三个天然气指令,对前两个天然气指令作了修正,主要强调了欧盟产业链结构改革的基本规则与措施:

  ①管输资产解除捆绑(分拆),管输运营商可从所有权分拆(Ownership Unbundling)、ISO(Independent system operator)、ITO(Independent Transmission Operator)三种模式中选择分拆方案。该措施的实施去除了天然气公司上中下游一体化,使管输系统独立出来,更多的市场主体可以参与到天然气进口、批发及销售领域。

  ②通过对符合条件用户的界定,用市场开放程度控制欧盟各国天然气产业链结构改革进度,规定了各国所需达到的市场开放标准,从而渐进地推进了欧洲天然气产业链结构改革的整体进程。

  ③规定各国在管输、配气和LNG设施领域都实行监管下的第三方准入,而各国在储气库领域可选择实行协商下的第三方准入或监管下的第三方准入。通过第三方准入机制的实施,欧盟保证了各管输运营商无歧视地为管输使用者提供管输服务。  

  (2)2009年欧盟的第二个天然气管网管理条例是对2005年条例的修正,更强调了为配合欧盟天然气产业链结构整体改革,欧盟管输管理所应采取的新模式,其目标是使天然气能够在欧盟范围内自由流动,进一步促进天然气短期交易、跨境交易。

  该条例给出了欧盟管网规则中具体包括的12个方面:

  管网安全性及可靠性规则;

  管网连接规则;

  第三方准入规则;

  数据互换及清算规则;

  管网互用性规则;

  紧急操作程序;

  管输能力分配及管输拥塞管理;

  (交易相关)管输准入与系统平衡技术及运营规则;

  透明性规则;

  平衡机制;

  管输费体系规则;

  与管网相关的能源效率。

  这些管网规则主要关注欧盟内跨境管输、内部一体化天然气市场问题的解决。 

  (3)欧盟管输所采取的管理新模式主要体现在一系列不同方面的管网规则中,包括已颁布的《天然气管网系统管输能力分配机制的管理条例》和《天然气管网平衡机制的管理条例》,此外,欧盟尽管对12个管网规则进行界定时,将管输能力分配机制与管输拥塞管理化为同一管网规则,但欧盟分别在2012年颁布的对2009年天然气管网管理条例的补充决议中和2014年发表的一份管输拥塞管理相关的委员会工作人员文件中对管输拥塞做了详细规定。 

  2.2 建立改革管理机构推动管输管理新模式的形成

  天然气产业链结构改革对于欧盟的管输管理模式提出了新要求,其中内部一体化天然气市场要求各国要改变传统的各自独立发展管输系统、选择管输管理模式的做法,而要求统一的监管机构进行各国管输管理的协调。欧盟最先于2003年设立了ERGEG(European Regulators Group for Electricity and Gas),为欧盟电力及天然气改革提供咨询,后被2009成立的对各国监管机构的行为拥有更多管理监督权限的ACER(Agency for Cooperation of Energy Regulators)取代。

  同样为了加强各管输运营商在管输管理上的合作,欧盟于2009年12月成立了ENTSOG(European Network of Transmission System Operators for Gas),协调各管输运营商的行为。此外,各国监管机构在ERGEG成立之前于2000年自发成立的CEER(the Council of European Energy Regulators)至今仍为欧盟构建竞争性、可持续发展的内部一体化天然气市场提供咨询。

  上述改革管理机构在欧盟管输管理新模式的形成中发挥了重要作用。作为制定管网规则的第一步,欧盟委员会应在咨询各利益相关方意见的前提下,确认各规则制定的年度优先顺序,欧盟会在前一年根据各利益相关方意见作出随后一年管网规则的发展重点。此外,欧盟还会针对管网规则做三年工作计划,保证其制定工作的推进。ACER会在欧盟委员会要求下按照优先顺序制定各管网规则的指导框架,指导框架通过后,ENTSOG根据指导框架编制各个管网规则,其草稿先由ACER审核,最终由欧盟委员会通过后正式采用。 

  2.3 划定自主改革区域促进管输管理新模式的实施

  ERGEG早在2006年就划定了3个天然气自主改革区域,每个区域有不同的与自身区域大小和区域位置相符合的改革目标和改革路径,区域内的国家先达成一体化天然气市场,再最终实现欧盟内部一体化天然气市场。

  尽管其中两个自主改革区域运行比较有效,但是南部及东南区域各国产业链发展情况差异很大,在改革过程中各方利益无法得到协调,阻碍了其功能的发挥,减缓了该区域的一体化进程。欧盟决定将该区域划分为更小的各方同质化程度更高的区域,2010年ACER对区域划分进行了调整。

  各自主改革区域在推进天然气产业链结构改革方面起到了重要作用,重点是推进管网规则在各区域的实施,通过市场融合保证竞争性,确定各区域管输基础设施发展优先顺序,协调跨境管输设施投资等。 

  2.4 加快基础设施建设提供管输管理新模式保障

  2.4.1 优先项目

  欧盟能源部长Günther Oettinger曾指出:能源基础设施建设是实现欧盟能源改革目标的关键,汇聚欧盟资源,加速基础设施优先建设项目是必须的。为此,欧盟2013年颁布条例,明确跨欧能源基础设施指导框架,划定优先建设的天然气基础设施项目,优先获得欧盟资金支持,并受益于更快更高效的许可证授予程序。

  在该指导框架中,欧盟划定4个天然气基础设施优先发展走廊。

  ①西欧南北天然气管输互连:它可以进一步多样化天然气供给,提高短期交割能力;

  ②欧洲中东部及东南部南北天然气管输互连:它可以使波罗的海地区、亚得里亚海及爱琴海地区、地中海东部地区和黑海地区的天然气基础设施互连,强化欧盟天然气供给的多样性及安全性;

  ③南部天然气走廊:优先建设从里海盆地、中亚、中东及地中海东部盆地通向欧盟的管输设施,强化欧盟天然气供给的安全性;

  ④波罗的海能源市场互联计划——天然气领域:它可以结束波罗的海周边三国(爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛)及芬兰与欧盟其他地区管输设施的孤立性,及对单一俄罗斯气源的依懒性,提高天然气供给的多样性及安全性。  

  2.4.2 豁免项目

  欧盟天然气产业链结构改革要求管输运营商实施第三方准入,保证管输使用者能够无歧视地使用管输设施,同时要求对管输资产与上游资产的所有权解除捆绑。但对于新的天然气基础设施投资,尤其是跨境基础设施的投资,如果因第三方准入、解除捆绑等措施的实施而使这些投资项目具有高风险,欧盟规定这些项目可以在有限时期内,依据2009年第三个天然气指令第36条的规定进行豁免,暂时不进行改革。

  优先项目和豁免项目的实施,在硬件方面使得欧盟范围内的管输设施彼此互通互联,配合欧盟管网规则的实施,共同完成欧盟内部一体化天然气市场的目标,促进欧盟短期及跨境天然气市场的形成,在欧盟范围内形成竞争型产业链结构。 

         

  3 欧盟管输管理新模式的主要内容

  欧盟的管输能力分配机制和管输平衡机制已分别于2013年8月和2014年3月正式被欧盟采纳;管输费体系规则进入ENTSOG起草阶段。此外,欧盟2012年在对2009年天然气管网管理条例的补充决议中和2014年一份管输拥塞管理相关的委员会工作人员文件中都对管输拥塞管理做了规定。在此,通过对4个方面管网规则的探讨,勾画目前欧盟管输管理新模式的主要内容。 

  3.1 “入口/出口”管输费体系

  欧盟各成员国在管输费的制定设计上存在很大差异,表现在管输费体系的选择、管输收费依据的选择、是对所有入口和所有出口统一管输费还是存在位置差异的管输费等,这些会影响管输系统在使用上的灵活性及效率,造成各国内天然气市场与欧盟其他区域市场的分割,增加跨境管输服务的风险。引导各国采用较统一的管输费体系有利于促进欧盟竞争型天然气产业链的形成,符合欧盟内部一体化天然气市场的改革目标。

  3.1.1 管输费体系选择

  在管输费体系选择上,要综合考虑该管输费体系是否能有效反映管输成本、管输运营商回收成本,提高管输系统的使用效率,提高其公开透明性,对所在天然气市场环境有足够的适应性等。据此标准,“入口/出口”管输费体系得到欧盟持久的偏好。

  该结构下,总的管输费为入口和出口管输缴费之和,管输使用者在入口预定(或使用)的管输能力与在出口预定(或使用)的管输能力彼此互不影响,并分别为所预定(或使用)能力付费,在不同的入口和出口可能面临不同的管输费用。出口输出的天然气来源可以是任何一个入口提供的。

  相对于“点对点”管输费体系,“入口/出口”管输费体系具有更大的灵活性:前者是基于个体合同的,每份合同规定了特定的入口、出口及输送路线,当管输使用者欲更改目的地时,需重新签订合同;随着欧盟产业链结构改革,批发商需要以一种更简单、更有效率的方法将天然气输送给不同的消费者,对于市场需求变化做出更快速的反应,后者能够为管输使用者提供灵活的入口出口组合,与竞争型天然气产业链结构相适应。

  欧盟采用的另一种管输费体系被称为“邮票”管输费,它是“入口/出口”管输费体系的特殊形式,其管输费也是入口和出口管输缴费之和,管输使用者独立预定(或使用)入口和出口的管输能力,但是所有入口和所有出口不论其位置及距离如何,针对相同的预定(或使用)管输量采用统一的管输费用,欧盟称这种管输费体系为“UniformApproach”,而将“入口/出口”管输费体系称为“LocationalTariffs”。“邮票”管输费看起来更简单,但因管输费独立于物理的位置及距离,并不能有效反映管输成本。

  3.1.2 管输收费依据选择

  欧盟各国天然气管输费主要有两种收费依据:①将管输使用者预定的管输能力作为收费依据,称为管输容量费,主要用于弥补管输运营商的固定成本;②将实际天然气输气量作为收费依据,称为管输使用费主要用于弥补管输运营商的可变成本。同时收取管输容量费和管输使用费的收费方式被称为“二部制”。

  目前,欧盟各国大都采用“入口/出口”管输费体系,但收费依据差距极大:

  ①奥地利、法国、德国和荷兰采用“入口/出口”管输费体系,在出口及入口分别仅收取管输容量费。

  ②比利时、捷克共和国、希腊、罗马尼亚、英国、斯洛文尼亚、冰岛在出口和入口均采用二部制收费依据,其中只有罗马尼亚使用“邮票”管输费体系,其余6国均采用“入口/出口”管输费体系。

  ③丹麦、匈牙利、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、意大利均采用“入口/出口”管输费体系,但在出口和入口处具有不同的管输费构成,其中意大利在入口采用二部制,在出口仅收管输容量费;其余6国则在入口仅收管输容量费,而在出口采取二部制收费。

  ④剩余欧盟7国均没有将出口和入口的管输收费进行分离,仅在入口和出口之一进行收费。其中卢森堡仅在入口收取管输容量费;芬兰、瑞典仅在出口收取管输容量费;立陶宛仅在出口采取二部制收费;保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚仅在出口处收取管输使用费。 

  3.2 管输能力分配机制

  该机制主要目标是确保欧盟天然气高压管输系统中各个互连点(Interconnection Points,IPs)管输能力的高效分配,包括跨境管输能力的拍卖程序及跨境管输能力产品的提供与分配。与此同时,欧盟各国也有各自的管输能力分配机制,在此主要针对欧盟层面跨境管输能力分配机制进行探讨。